PANORAMA MINERO

EL ESTADO Y LOS CONFLICTOS
EN LA MINERÍA
Alberto Delgado Venegas
Miranda & Amado Abogados

Imagínese que le propusieran un negocio que le rinda, a fin de cada año, un 30% de las utilidades obtenidas sin poner un centavo, ¿lo aceptaría? Su respuesta seguramente sería afirmativa. Y es que económicamente hablando, en todo proyecto, el Estado es un socio para los inversionistas, uno que no aporta capital, no dirige la empresa y -sin grandes esfuerzos, sobre todo en nuestro país- recibe buena parte del rendimiento del negocio. Lo percibe vía impuestos, aunque también por medio de alguna otra contraprestación, como las regalías contractualmente pactadas.

Si revisamos el flujo de caja de un proyecto cualquiera, veremos que hay varios rubros bajo los cuales se contabiliza el dinero que "fluye" hacia el Estado. Siendo esto así, ¿el Estado piensa, actúa
y se comporta como un socio del inversionista? La respuesta también "fluye" por sí sola. Un caso considerado exitoso es el recientemente transferido proyecto "Las Bambas", que se identifica como otra potencial mina de clase mundial, comparable con Antamina. El Estado, a través de ProInversión, negoció con las comunidades involucradas mecanismos que permitirán su participación en los beneficios del proyecto. Así, se ha constituido un fideicomiso que canalizará el denominado "aporte social" del inversionista a favor de las comunidades. Si bien este mecanismo deberá pasar varios exámenes en el futuro, nos parece que el esquema puede ser un buen modelo
inicial para facilitar un acercamiento entre el inversionista y la población.


Sin embargo, a pesar de este esfuerzo, todavía se oyen voces, como la de la Confederación Nacional de Comunidades Campesinas Afectadas por la Minería (Conacami), cuyos miembros se oponen al desarrollo de Las Bambas alegando que no se ha consultado apropiadamente a las más de 16 comunidades que se ubican dentro del área de las concesiones, poniéndose en riesgo su modo de vida (comunicado del 31 de agosto del 2004). Queda entonces la pregunta, ¿será suficiente lo que hizo el Estado en el caso Las Bambas?

Veamos ahora lo sucedido en el Cerro Quilish. El inversionista se ha visto en la obligación de dejar de lado el proyecto. ¿Cuál fue el papel del Estado en este caso? Básicamente, y a riesgo de generalizar, actuó como un "bombero". Ante el problema generado, el Ministerio de Energía y Minas, desbordado por la coyuntura social y en una decisión sin precedentes, decidió "dejar sin efecto la parte resolutiva" de la resolución que aprobó la evaluación ambiental que permitía la exploración en el Cerro Quilish. Nos cuesta entender cómo tal decisión calza con la seguridad jurídica que el Estado debe brindar a los inversionistas. ¿Es así como debería actuar un socio?

Estas experiencias y otras anteriores -Tambogrande, por ejemplo- demuestran la importancia que las empresas mineras deben dar a sus programas de comunicación dentro de las buenas prácticas de gobierno corporativo. Es imprescindible identificar, con la mayor anticipación posible, las expectativas sociales y desarrollar una política específicamente adaptada a las mismas, que permita manejarlas dentro de las posibilidades del proyecto y sin caer en asistencialismo. Es indispensable comunicar qué se quiere hacer y cómo se va a hacer, de la manera más transparente posible. Por ello, las empresas mineras destinan (y deben destinar) una parte importante del flujo del proyecto a la inversión en relaciones comunitarias y el manejo de expectativas sociales.

Rol del Estado
El Estado puede asumir un nuevo rol para prevenir los conflictos en la minería que lo hagan comportarse como un verdadero socio, más aún tomando en cuenta que la mayoría de proyectos mineros se desarrollan en lugares remotos donde el Estado no tiene presencia y en los que tanto la
empresa como la comunidad están solas.

Como es sabido, para realizar actividades mineras no basta con tener la concesión, es necesario contar con derechos sobre el terreno superficial, y eso pasa por llegar a un acuerdo con el propietario del mismo. Si tomamos en cuenta que la empresa tiene una visión empresarial distinta a la percepción -por lo general, negativa a priori- que tienen las comunidades campesinas sobre la
minería, un papel deseable en estas circunstancias es que el Estado se convierta en el medio para
acercar a estas dos posiciones inicialmente antagónicas.

Cuando nos referirnos al Estado como un socio no proponemos que tome partido por la empresa, tampoco que se parcialice con las comunidades. El Estado debe mantener la objetividad e imparcialidad que corresponde a toda autoridad. No debe ser visto como un vocero de la empresa, sino como un socio de la comunidad y de la empresa. El Estado debe colaborar con el inversionista y con la comunidad; debe ser un mediador, un punto intermedio que propicie el acercamiento y la comunicación entre las partes.

El saneamiento social
El Estado debe asumir un papel proactivo y preventivo en beneficio de todos. Para cumplir mejor este nuevo rol, el Estado podría -previamente a los procesos de promoción de la inversión privada- adoptar una política que podríamos llamar de "saneamiento social". ¿En qué consiste? Proponemos que, selectivamente, en aquellas áreas identificadas como atractivas para la inversión, el Estado implante programas que, tomando en consideración la realidad de cada zona, formalicen con la debida anticipación a las comunidades allí comprendidas: que les otorgue personería jurídica, empadrone a sus miembros, delimite sus tierras y les facilite títulos de propiedad debidamente inscritos en los registros públicos.

De esta forma, el inversionista tendrá interlocutores válidos para negociar, conocerá la extensión de sus tierras y podrá celebrar contratos en términos mutuamente satisfactorios. Este trabajo, que corresponde al Estado en virtud de una serie de normas declarativas cuyos objetivos difícilmente se
cumplen, viene siendo asumido por las empresas, pero en un contexto en que se puede haber generado desinformación e incluso serios conflictos sociales.

En otras palabras, sin perjuicio de mecanismos como los contemplados para Las Bambas, que pueden resultar exitosos, el Estado podría asumir un rol promotor más activo despejando obstáculos sociales y legales, y generando un mejor ambiente inicial y previo para los proyectos mineros. Esta política resultaría aplicable a los proyectos que hoy están en la cartera del Estado, pero también progresivamente a zonas con reconocido potencial minero.

Si volvemos a pensar en el negocio imaginario al que nos referimos al inicio, ¿no haría usted sus mejores esfuerzos para que el dinero, que no invirtió, le siga dando ese rendimiento en el tiempo?
¿No trataría de generar más de esos negocios en el futuro? El saneamiento social en el marco de un rol promotor puede ser una alternativa.